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近日，阿里數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)研究中心（ADEC）以數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)新型智庫平臺(tái)的角色，牽手清華大學(xué)公共管理學(xué)院舉辦了一場(chǎng)主題為“政府?dāng)?shù)據(jù)開放的挑戰(zhàn)、困惑與探索”的沙龍。本文為本文為復(fù)旦大學(xué)移動(dòng)與數(shù)字治理實(shí)驗(yàn)室主任鄭磊在沙龍的精彩發(fā)言。

我們實(shí)驗(yàn)室最近選了七個(gè)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的城市和城區(qū)做了研究評(píng)估，今天先給大家匯報(bào)一下這個(gè)報(bào)告的發(fā)現(xiàn)，然后再講一下我們?cè)诟鞣N研究和案例調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的一些開放數(shù)據(jù)中的難點(diǎn)，然后提出一些可能的路徑和建議。

關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念

開放政府?dāng)?shù)據(jù)跟之前的信息公開是相關(guān)的，但是這兩個(gè)也有重要的差別，現(xiàn)在我看到有些報(bào)道把政府信息公開和數(shù)據(jù)開放等混在一起，信息公開是保障知情權(quán)，公開的大多是一些文件、政策，也公開了一些數(shù)據(jù)，主要是為了保障知情權(quán)，也就讓你知道的權(quán)利等，而數(shù)據(jù)開放則是強(qiáng)調(diào)利用權(quán)，我們?cè)谠u(píng)估數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的時(shí)候，這是一個(gè)重要的切入點(diǎn)，如果你把數(shù)據(jù)上傳到平臺(tái)只是讓大家去查詢，而無法利用，那就只是公開而不是開放。所以公開和開放是兩個(gè)概念，我們?cè)谡{(diào)研當(dāng)中發(fā)現(xiàn)有一些網(wǎng)站，他說是數(shù)據(jù)開放，但其實(shí)只屬于數(shù)據(jù)發(fā)布和信息公開，不是真正的開放，因?yàn)闆]法下載和利用這些數(shù)據(jù)。

下一張圖，縱軸上是信息層和數(shù)據(jù)層，數(shù)據(jù)層是底層的，對(duì)數(shù)據(jù)層進(jìn)行加工和解讀才成為信息，橫軸上從左到右是知情，有限利用和自由利用，傳統(tǒng)的“政府信息公開”是在知情這個(gè)層次，過去提到過的“政府信息資源再利用“主要指的是有限利用，政府把信息給幾家比較信任的公司，只讓他們來開發(fā)利用，這就是有限利用，不是平等的、開放的自由下載和利用，其他的公司得不到這些數(shù)據(jù)就沒有辦法開發(fā)利用。

數(shù)據(jù)開放是要開放到數(shù)據(jù)層，同時(shí)又能保障自由利用，大家有平等的使用的權(quán)利。雖然“政府信息公開”有時(shí)也達(dá)到了數(shù)據(jù)層，但更多的是數(shù)據(jù)查詢服務(wù)和數(shù)據(jù)發(fā)布，并不能讓人下載利用這些數(shù)據(jù)。政府開放數(shù)據(jù)的思路把數(shù)據(jù)層跟應(yīng)用層分開，政府提供數(shù)據(jù)，但政府自己不再需要把數(shù)據(jù)開發(fā)成應(yīng)用，這時(shí)政府依然在提供公共服務(wù)，但不再需要自己生產(chǎn)公共服務(wù)，而是與市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)合作共創(chuàng)，共同為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值。

舉一個(gè)例子，如果我們把數(shù)據(jù)當(dāng)成底層資源，數(shù)據(jù)相當(dāng)于大米，我把大米開放給社會(huì)以后，社會(huì)是可以做成各種飯的，取決于他想吃什么飯，他善于做什么飯，以及社會(huì)需要什么飯。如果政府自己把米做成了蛋炒飯，就面臨三種情況：

別人想不想吃蛋炒飯？如果別人只想吃白米飯?jiān)趺崔k？眾口難調(diào)怎么辦？

政府自己來開發(fā)數(shù)據(jù)需要花財(cái)政的錢，而開放數(shù)據(jù)給市場(chǎng)來開發(fā)花的是市場(chǎng)的錢。

政府能做得比市場(chǎng)好嗎？有那么多的人和時(shí)間來開發(fā)一個(gè)個(gè)的應(yīng)用嗎？

市場(chǎng)的需求越來越多元化，政府的投入總是有限的，能忙得過來嗎？結(jié)果就是政府自己做的很辛苦，但吃力不討好。其實(shí)政府只需開發(fā)一些基本的應(yīng)用作為公共產(chǎn)品，個(gè)性化的應(yīng)用讓市場(chǎng)自己去開發(fā)就可以了。

中國(guó)政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀與問題

我們對(duì)于開放數(shù)據(jù)的研究，目前得到了三方面的資助，包括國(guó)家自然科學(xué)基金，世界銀行開放數(shù)據(jù)能力評(píng)估與建設(shè)課題以及上海市開放政府?dāng)?shù)據(jù)三年規(guī)劃課題。我們?nèi)ツ晔紫茸鑫墨I(xiàn)理論和框架構(gòu)建，今年開始做現(xiàn)狀評(píng)估。我們參考了國(guó)際上知名的針對(duì)各國(guó)的開放數(shù)據(jù)評(píng)估報(bào)告，這些報(bào)告主要是針對(duì)國(guó)家層面的，而我國(guó)是地方層面現(xiàn)行探索，國(guó)家數(shù)據(jù)開放平臺(tái)尚未推出，所以目前尚缺少對(duì)中國(guó)地方政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀與問題的研究。我們希望通過該研究建立一套適用于中國(guó)國(guó)情的地方政府開放數(shù)據(jù)實(shí)踐評(píng)估框架，呈現(xiàn)和評(píng)估中國(guó)地方開放數(shù)據(jù)實(shí)踐的現(xiàn)狀與問題，然后為我國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)踐提供政策建議。

我們首先對(duì)國(guó)際上的十幾種開放數(shù)據(jù)報(bào)告進(jìn)行梳理，然后探索建立適合中國(guó)的評(píng)估框架。我們決定首先針對(duì)供應(yīng)端，也就是政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行評(píng)估，國(guó)際上的評(píng)估報(bào)告同時(shí)對(duì)供應(yīng)端和需求端進(jìn)行評(píng)估，比如開放數(shù)據(jù)500強(qiáng)，哪些公司利用政府開放的數(shù)據(jù)，給他建立500強(qiáng)，這是對(duì)需求端的評(píng)估，但是中國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)剛剛起步，還沒發(fā)展到這一步，目前的工作主要集中在數(shù)據(jù)的供應(yīng)端，先要把數(shù)據(jù)開放出來，才談得上對(duì)應(yīng)用端進(jìn)行評(píng)估，所以我們這次的評(píng)估報(bào)告主要針對(duì)供應(yīng)端。

我們采用三個(gè)一級(jí)指標(biāo)：平臺(tái)層、數(shù)據(jù)層和基礎(chǔ)層，下面有13個(gè)維度和53項(xiàng)指標(biāo)。第一個(gè)是平臺(tái)層，然后是數(shù)據(jù)層，平臺(tái)建的再好，上面沒有干貨的數(shù)據(jù)也不行，這個(gè)是更關(guān)鍵的，在表面的平臺(tái)層和數(shù)據(jù)層之后，還有基礎(chǔ)層，更多是指體制機(jī)制的支撐，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基礎(chǔ)，而不是指技術(shù)上的基礎(chǔ)設(shè)施。我們這次報(bào)告采集的數(shù)據(jù)主要來自互聯(lián)網(wǎng)上公開可見的數(shù)據(jù)和信息，不包括從政府內(nèi)部得到的信息。我們選取了幾個(gè)比較有引領(lǐng)性的、有代表性的七個(gè)地方，北京、上海、武漢、無錫、湛江、寧波海曙、佛山南海。

首先看數(shù)據(jù)層，這七個(gè)地方平均公開278個(gè)數(shù)據(jù)集。武漢號(hào)稱最多，他是635，但是有一半是PDF格式的，可機(jī)讀比例僅54%，不能讓人直接利用，其實(shí)還是以信息公開為主?？蓹C(jī)讀數(shù)據(jù)開放最多的是上海市，一共有398個(gè)數(shù)據(jù)集，各地平均可機(jī)讀率是84.1%。各地平均有86.25%是靜態(tài)數(shù)據(jù)，僅17.21%的數(shù)據(jù)按承諾得到了更新。僅無錫、海曙明確保障數(shù)據(jù)的永久免費(fèi)；各地的開放數(shù)據(jù)中，0%明確賦予并保障自由增值、解讀、分享數(shù)據(jù)的權(quán)利。

總的來說，現(xiàn)在開放數(shù)據(jù)總量還是偏低，可機(jī)讀性差，大多為靜態(tài)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)按承諾更新比例低，整體都未嚴(yán)格符合開放授權(quán)。

然后看平臺(tái)層，各地方平臺(tái)包含三個(gè)模塊，一個(gè)是數(shù)據(jù)導(dǎo)引，一個(gè)是數(shù)據(jù)獲取，一個(gè)是互動(dòng)交流，這是雙向的，你需要什么數(shù)據(jù)或者提一些問題。我們發(fā)現(xiàn)，只有無錫和湛江是無需注冊(cè)即可下載數(shù)據(jù)，開放出來的數(shù)據(jù)既然已經(jīng)經(jīng)過了國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的審核，開放之后誰來下載利用應(yīng)該是自由便利的，不一定非要注冊(cè)跟蹤，當(dāng)然政府也確實(shí)想知道開放的數(shù)據(jù)產(chǎn)生了怎樣的效益，有利于下一步的開放。

開放數(shù)據(jù)本身不會(huì)直接產(chǎn)生價(jià)值，只有開放出來的數(shù)據(jù)被社會(huì)利用了才真正有意義。各地都開設(shè)了應(yīng)用展示頻道，展示市場(chǎng)上基于開放數(shù)據(jù)開發(fā)出來的應(yīng)用，這樣就形成一個(gè)循環(huán)，政府開放數(shù)據(jù)市場(chǎng)拿去用開發(fā)成應(yīng)用，然后政府的開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站上還成為一個(gè)展示這些應(yīng)用的一站式的平臺(tái)，這樣首先政府一方面知道了誰利用了我開放的數(shù)據(jù)，更重要的是也讓公眾容易找到這些應(yīng)用。展示應(yīng)用數(shù)量最多的是上海，列出APP共 78個(gè)，各地平均APP數(shù)量為20個(gè)，但需要指出的是，這些展示出來的應(yīng)用很多并不是市場(chǎng)開發(fā)的，而是政府自己開發(fā)的。

研究還發(fā)現(xiàn)僅寧波海曙一個(gè)地方公開了用戶提出的數(shù)據(jù)請(qǐng)求，其他的地方只有政府后臺(tái)才能看見這些請(qǐng)求。對(duì)比國(guó)外的開放數(shù)據(jù)平臺(tái)，用戶在提交數(shù)據(jù)需求后，還發(fā)起了附議的行動(dòng)，其他有同樣需求的公眾可以點(diǎn)贊附和。報(bào)告還發(fā)現(xiàn)，僅佛山南海開設(shè)了社交媒體帳號(hào)向公眾傳播開放數(shù)據(jù)信息，僅上海一個(gè)地方實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)平臺(tái)的移動(dòng)端適配。這些數(shù)據(jù)都是截止到五月底的數(shù)據(jù)，我們希望每半年更新一次這個(gè)數(shù)據(jù)。在平臺(tái)層的總體現(xiàn)狀是普通交互便捷性差，缺乏高質(zhì)量數(shù)據(jù)應(yīng)用展示，溝通交流缺乏便捷性、有效性和公開性。

在基礎(chǔ)層，數(shù)據(jù)開放已經(jīng)從特大型城市擴(kuò)展到不同地域、不同規(guī)模的地方，但依然集中于沿海一二線地區(qū)，經(jīng)濟(jì)通常較為發(fā)達(dá)，政府信息化基礎(chǔ)相對(duì)較好、IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展具備一定潛力的城市。針對(duì)開放數(shù)據(jù)的專門政策和工作方案普遍缺位，管理體制和領(lǐng)導(dǎo)力支持尚不足以支撐工作推進(jìn)。從體制保障來看，僅南海、上海建立了專門針對(duì)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌開放的主管單位，特別是南海成立了數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局。僅上海公開發(fā)布了開放數(shù)據(jù)的針對(duì)性政策和工作方案。僅上海、南海有公開報(bào)道高層行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)開放數(shù)據(jù)的支持。

總體來說，上海跟南海兩地整體數(shù)據(jù)開放水平最高，武漢、寧波海曙相對(duì)偏低。

然而，如果把上海跟紐約在一起比，差距仍然很大。上海是31個(gè)部門開放435個(gè)數(shù)據(jù)集，紐約是98個(gè)部門1831個(gè)數(shù)據(jù)集。當(dāng)然，我們不能光看數(shù)據(jù)集的數(shù)字，還要看數(shù)據(jù)的價(jià)值。我還想重點(diǎn)指出的是在開放數(shù)據(jù)集的同時(shí)，還要開放元數(shù)據(jù)，元數(shù)據(jù)開放才會(huì)讓大家更多了解數(shù)據(jù)的背景，告訴我們數(shù)據(jù)什么時(shí)間采集，如何采集的，然后在利用的時(shí)候就能用得更好，也會(huì)發(fā)現(xiàn)原來有些開放的數(shù)據(jù)集并不是自己想要的?？梢钥吹郊~約市開放的元數(shù)據(jù)字段有22項(xiàng)，而上海市是13項(xiàng)。再有是格式的多樣性，紐約是五星指標(biāo)，說明格式種類很豐富，而上海是二星指標(biāo)，因?yàn)槠溟_放的數(shù)據(jù)主要是EXCEL格式為主。這幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)其實(shí)代表了數(shù)據(jù)是否能被容易便利地利用。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的六大難點(diǎn)

第一個(gè)難點(diǎn)是很多部門不知道數(shù)據(jù)在哪里？你問他數(shù)據(jù)，他說我沒有，有時(shí)是真沒有，一些政府部門確實(shí)沒有采集這樣的數(shù)據(jù)，但有時(shí)其實(shí)是他不知道他有，有些部門自己都沒有數(shù)據(jù)清單，不清楚自己手上到底有什么數(shù)據(jù)資源。

第二是難點(diǎn)是能不能開放。這個(gè)是政策的角度，涉及到國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)不能開放，但我們的法律法規(guī)有些是模糊的，甚至是沖突的，這種情況下負(fù)責(zé)開放數(shù)據(jù)的工作人員一般會(huì)偏向于保守，就是傾向于不開放數(shù)據(jù)，這樣對(duì)他們自身更安全。

第三個(gè)難點(diǎn)是愿意不愿意開放，這個(gè)就涉及到部門利益了，明明是可以開放，但是也許是有一些顯性隱性的利益。我一開放出去，我的部門利益就沒有了，所以就不愿意開放。

第四個(gè)難點(diǎn)是數(shù)據(jù)好不好？即使前面幾條都解決了，但這些數(shù)據(jù)是有問題的，不準(zhǔn)確不及時(shí)或不全面，這樣開放出去之后，不僅不會(huì)產(chǎn)生價(jià)值，還可能給社會(huì)造成損失。所以還需要提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。

第五個(gè)難點(diǎn)是能力夠不夠，開放數(shù)據(jù)能力建設(shè)對(duì)政府部門來說是一個(gè)全新的挑戰(zhàn)和全新的工作，有沒有專門的部門負(fù)責(zé)這個(gè)工作？需要在管理層和技術(shù)層進(jìn)行能力培訓(xùn)，需要交流經(jīng)驗(yàn)。

第六個(gè)難點(diǎn)是動(dòng)力有沒有，就是多一事不如少一事的組織文化，有些政府部門會(huì)覺得多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，不做不錯(cuò)，不如先觀望一下。

關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的建議：培育開放數(shù)據(jù)生態(tài)圈

最主要的建議是開放數(shù)據(jù)要整體性系統(tǒng)性的思考問題，這是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中最大的兩個(gè)群體，一個(gè)是政府，是開放數(shù)據(jù)的，另一個(gè)是市場(chǎng)，是利用數(shù)據(jù)的，要培育、輔導(dǎo)和支持生態(tài)圈的形成，讓數(shù)據(jù)被開發(fā)出來，被利用起來，對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生價(jià)值。這兩大群體又受到內(nèi)外部環(huán)境的影響，即使一個(gè)地方的政府非常愿意開放數(shù)據(jù)，但這個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化環(huán)境并不利于數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，用不起來，無法產(chǎn)生真正的社會(huì)價(jià)值，那也無法產(chǎn)生效果。

政府作為開放數(shù)據(jù)的提供者，需要考慮管理體制、組織架構(gòu)方面的變革，需要同時(shí)在數(shù)據(jù)管理和開放平臺(tái)建設(shè)兩方面下功夫?，F(xiàn)在國(guó)際上數(shù)據(jù)開放的會(huì)議上，這兩年我聽到的更多是在討論誰來用數(shù)據(jù)？干什么用？利用者之間的差異如何？美國(guó)政府在最早推出政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)后，就發(fā)現(xiàn)缺少對(duì)基礎(chǔ)用戶的支持，因?yàn)閿?shù)據(jù)開發(fā)能力不是每個(gè)普通老百姓都具備的，以前我們說數(shù)字鴻溝，現(xiàn)在可能會(huì)形成數(shù)據(jù)鴻溝，中間誰把這個(gè)鴻溝連上？數(shù)據(jù)開發(fā)公司可以作為中間的橋梁，把數(shù)據(jù)開發(fā)成應(yīng)用，為社會(huì)上的普通公眾服務(wù)，所以政府要把這些數(shù)據(jù)開發(fā)公司視為合作伙伴。數(shù)據(jù)的利用者能力非常關(guān)鍵，機(jī)構(gòu)用戶、增值開發(fā)者、一手用戶、二手用戶等等是一個(gè)生態(tài)圈，各自發(fā)揮不同的作用，你把一個(gè)干掉了，可能另一個(gè)也消失了，所以我要有生態(tài)圈的意識(shí)，不要隨便的干預(yù)，除非他們觸碰到了底線，但也不要隨便的去扶持誰，這樣可能會(huì)破壞生態(tài)圈的平衡。

開放數(shù)據(jù)會(huì)產(chǎn)生一系列政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的效益，但也有損失與風(fēng)險(xiǎn)，要看最后帶來的收益大于損失，還是反之。如下圖我們構(gòu)建的系統(tǒng)動(dòng)力圖所示，未開放的數(shù)據(jù)開放出來之后，本身并沒有直接產(chǎn)生價(jià)值，必須要被利用，變成被利用的開放數(shù)據(jù)之后，才會(huì)產(chǎn)生或者是收益或者是損失，這個(gè)價(jià)值反饋回來會(huì)影響到整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、創(chuàng)新等環(huán)境，這些環(huán)境越有利，就會(huì)越支撐政府開放數(shù)據(jù)的機(jī)制建設(shè)，開放平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)管理，數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)量都上去以后，開放的效果也會(huì)越好，形成一個(gè)正循環(huán)。反之，如果開放數(shù)據(jù)造成的風(fēng)險(xiǎn)高于收益，社會(huì)環(huán)境中都在反對(duì)這個(gè)事情，或者政府開放出來的數(shù)據(jù)沒有什么價(jià)值，不是社會(huì)真正需要的，因而沒有人來利用數(shù)據(jù)，就都無法形成開放數(shù)據(jù)的正循環(huán)，所以要有一個(gè)生態(tài)圈的思維，要讓這個(gè)系統(tǒng)向正循環(huán)的方向走，而不是負(fù)循環(huán)或循環(huán)不下去。總結(jié)起來，就是開放數(shù)據(jù)這項(xiàng)工作是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)的過程，涉及到多個(gè)利益相關(guān)方，存在多種因素的互動(dòng)關(guān)系和因果回路。但一切要以公眾需求為出發(fā)點(diǎn)，以創(chuàng)造公眾價(jià)值為終極目標(biāo)。